Emeutes en Nouvelle-Calédonie : Allianz condamné, l’État tente de sortir du jeu

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Publié le 13/01/2026 par Jérôme Goy

Droit des assurances

Comme l’ont rappelé les émeutes de mai et juin 2024 survenus en Nouvelle-Calédonie, les assureurs n’ont de droit contre l’État que lorsqu’ils ont indemnisé leurs assurés au préalable. La création d’un régime « Emeutes », instillée dans le PLF 2026 par le Sénat et retoquée par l’Assemblée, pourrait rebattre les cartes.

Au long de son existence tourmentée, la Nouvelle-Calédonie n’avait jamais connu une crise aussi grave. En mai et juin 2024, de très nombreux commerces et entreprises ont été détruits ou gravement endommagés sur le Caillou par des émeutes, quelques 3500 incendies ayant été à déplorer, ce qui a entraîné une crise économique immédiate et une mobilisation massive des mécanismes d’indemnisation.

Ces événements ont ouvert un front judiciaire, marqué à la fois par la déclaration de nombreux sinistres assurantiels, des contentieux civils, opposant assurés et assureurs, ainsi que par des recours administratifs dirigés contre l’État, fondés sur les conditions d’exercice du maintien de l’ordre. Très rapidement, une interrogation s’est imposée : qui doit indemniser les entreprises sinistrées, dans quel ordre, et sur quels fondements juridiques ?

Le débat public a toutefois été brouillé par une confusion persistante entre des notions pourtant distinctes : la solidarité nationale, la responsabilité de l’État et les obligations contractuelles des assureurs. Or, si la solidarité nationale peut justifier des mesures d’accompagnement économique, elle ne crée pas en elle-même une obligation générale d’indemnisation. De même, la responsabilité de l’État ne saurait être présumée et obéit à des régimes juridiques strictement encadrés.

À l’inverse, l’indemnisation des dommages causés aux entreprises relève en premier lieu des contrats d’assurance, dans les limites des garanties souscrites. Ce n’est donc, quand un contrat d’assurance a vocation à s’appliquer, qu’après l’intervention des assureurs que la question d’un recours contre l’État peut juridiquement se poser. Cette hiérarchie des mécanismes d’indemnisation, souvent méconnue, doit être clarifiée.

L’assureur, premier débiteur de l’indemnisation des entreprises

L’entreprise sinistrée doit, en premier lieu, agir contre son assureur, lequel constitue le premier débiteur de l’indemnisation, dans les limites du contrat souscrit. Ce principe s’impose d’autant plus en présence d’un contrat « multirisques professionnel » incluant des garanties classiques telles que l’incendie ou les dommages matériels.

Ce mécanisme repose d’abord sur le droit des assurances, lequel fait de l’assureur le porteur contractuel du risque assuré, en contrepartie du paiement d’une prime. Dès lors que le sinistre correspond à un risque garanti dans les conditions du contrat, l’assureur est tenu à garantie, sauf exclusion « formelle et limitée », selon les termes du Code des assurances (1) (et donc dépourvue d’ambiguïté).

La responsabilité de la puissance publique ne peut intervenir qu’à titre subsidiaire de la garantie d’assurance. Elle n’a pas vocation à se substituer à l’assureur lorsque le contrat d’assurance est mobilisable.

Sont donc sans portée sur la mobilisation du contrat d’assurance les formules générales, écrites par certains assureurs à de très nombreux assurés à la suite des émeutes de 2024, selon lesquelles le risque « émeutes » était exclu du contrat en cas d’incendie, telles que par exemple :

« […] Nous vous rappelons que suivant les circonstances, il est possible que vous puissiez agir directement contre l’État pour les faits dont vous avez été victime. En effet, l’article L211-10 du code de la sécurité intérieure stipule que l’État est civilement responsable des dégâts et dommages résultant des crimes et délits commis, à force ouverte ou par violence, par des attroupements ou rassemblements armés ou non armés, soit contre les personnes, soit contre les biens[…] ».

Allianz condamné malgré l’exclusion « émeutes »

Preuve par l’exemple grâce au jugement du tribunal mixte de commerce de Nouméa du 17 décembre 2025 (2), qui condamne Allianz à garantir une entreprise de la zone de Ducos à Nouméa, dont les locaux ont été incendiés lors des émeutes de 2024. Allianz étant un des principaux assureurs en Nouvelle-Calédonie et le texte contractuel en cause relativement répandu, le cas ici jugé revêt une importance particulière.

Le contrat d’assurance souscrit comportait plusieurs annexes et descriptifs de garanties.

Pour retenir une non garantie du sinistre, l’assureur invoquait l’existence de l’exclusion légale de la garantie des émeutes prévue par l’article L121-8 al. 1 du Code des assurances de Nouvelle-Calédonie ; selon lui, le contrat ne couvrait, en cas d’émeutes, que les conséquences du vandalisme et pas celles des incendies. Or, le contrat comportait une garantie des conséquences de « l’incendie », tant dans ses conditions générales que dans ses conditions particulières. Le sinistre étant, selon les constatations du tribunal, dû à un incendie, le jugement retient que ladite garantie s’applique.

On peut comprendre qu’implicitement, le tribunal se fonde sur la jurisprudence constante selon laquelle :

– une exclusion est d’interprétation stricte et

– la preuve de son application au sinistre pèse sur l’assureur.

La contradiction entre la garantie contractuelle de l’incendie et l’exclusion légale, d’une part, et l’absence de démonstration de l’application de l’exclusion « émeutes » au cas du sinistre, d’autre part, semble avoir motivé ce jugement.

L’État dans un rôle subsidiaire

De manière générale, l’État peut être tenu d’indemniser les dommages résultant de troubles graves à l’ordre public ; sa responsabilité repose sur des fondements propres au droit administratif. On distingue deux régimes de responsabilité de l’État :

-Responsabilité sans faute

L’article L211-10 du Code de la sécurité intérieure prévoit ce régime : « L’État est civilement responsable des dégâts et dommages résultant des crimes et délits commis, à force ouverte ou par violence, par des attroupements ou rassemblements armés ou non armés, soit contre les personnes, soit contre les biens. »

Ce régime de responsabilité sans faute de l’État, précisé par la jurisprudence du conseil d État suite aux émeutes de 2005 et confirmé par le juge administratif lors du mouvement des « Gilets jaunes » en 2018, s’applique aux dégradations commises dans le cadre de manifestations, qui dégénèrent de façon spontanée. En revanche, le régime de responsabilité sans faute de l’État ne s’applique pas à des dégradations commises de manière préméditée et organisée en dehors de toute manifestation et sans lien direct avec l’évènement déclencheur.

-Responsabilité pour faute

Dans le cas où la responsabilité pour faute de l’État serait recherchée, il faudrait théoriquement prouver sa faute lourde en cas de manque de sécurité.

L’État engage ainsi sa responsabilité lorsqu’il n’a pas assuré un niveau raisonnable de sécurité alors même qu’il disposait des informations et des moyens nécessaires pour prévenir ou limiter les troubles. Cette responsabilité repose sur une carence dans l’anticipation des risques, ou une défaillance dans le maintien ou le rétablissement de l’ordre public, mission régalienne par excellence.

C’est dans ce cadre, où l’État apparaît comme le débiteur du risque lorsque le contrat d’assurance ne couvre pas, ne suffit pas ou ne peut fonctionner, que s’inscrivent les décisions rendues par le tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie à l’encontre de l’État à la suite des émeutes de 2024.

Quelle responsabilité de l’État face aux émeutes en Nouvelle-Calédonie ?

Par plusieurs jugements (3) rendus le 11 décembre 2025 à la suite des recours introduits par Allianz, le tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie a reconnu la responsabilité pour faute de l’État, fondée sur une carence fautive dans l’anticipation et le maintien de l’ordre public, ouvrant droit à indemnisation au profit de l’assureur subrogé.

Dans un premier temps, le juge administratif rappelle l’article L111-1 du Code de la sécurité intérieure, selon lequel « La sécurité est un droit fondamental et l’une des conditions de l’exercice des libertés individuelles et collectives. / L’État a le devoir d’assurer la sécurité en veillant, sur l’ensemble du territoire de la République, à la défense des institutions et des intérêts nationaux, au respect des lois, au maintien de la paix et de l’ordre publics, à la protection des personnes et des biens. / (…) ».

Il considère ainsi que l’Administration a commis une faute en ce qu’elle était « informée de l’existence d’une situation dangereuse pour l’ordre public et à même de déterminer les risques encourus par les personnes et pour les biens », mais qu’elle s’est néanmoins abstenue d’agir en déployant suffisamment de forces de l’ordre.

Le tribunal écarte alors expressément la qualification de force majeure, en retenant que « les évènements (…) ne peuvent être regardés, en dépit de leur violence et de leur ampleur, comme ayant revêtu un caractère imprévisible caractérisant un cas de force majeure de nature à exonérer l’État de sa responsabilité », notamment au regard des graves violences connues par le passé en Nouvelle-Calédonie. Le juge procède à une appréciation concrète des moyens déployés, qu’il confronte au niveau de menace identifié, révélant ainsi une carence dans l’anticipation étatique. Il considère que l’État, malgré des alertes répétées et des délais suffisants pour agir, n’a pas déployé en temps utiles des forces de sécurité suffisantes. Cette abstention constitue dès lors une faute de nature à engager sa responsabilité.

Dans ce dossier, la condamnation de l’État était subordonnée à un préalable : l’existence d’un préjudice pour Allianz. L’assureur avait déjà versé des indemnisations à certains assurés en application de leur contrat. Il se trouvait alors subrogé dans les droits de ses assurés indemnisés, dans la limite des indemnisations versées. Le contrat d’assurance précédait donc bien le recours contre l’État. Seules l’absence de garantie par l’assureur ou une garantie insuffisante par l’assureur (plafonds contractuels notamment) pourraient permettre un recours direct d’une entreprise contre l’État pour faute.

Une garantie obligatoire qui ne résoudrait pas tout

Dans ce contexte, qu’apporterait précisément la garantie obligatoire « assurance émeutes », ajoutée au PLF 2026 par amendement sénatorial, sortie du débat par amendement à l’Assemblée, et potentiellement réintroduit dans le budget, si le gouvernement utilise l’article 49.3 de la Constitution ?

Telle que présentée, cette garantie s’étendrait aux pertes d’exploitation lorsque celles-ci sont déjà couvertes par le contrat. Toute clause contraire est réputée non écrite. Ainsi, le risque « émeutes » aurait vocation à devenir un socle légal de garantie s’imposant aux assureurs.

Le texte, tel que voté par le Sénat, prévoyait également que l’État n’est pas civilement responsable, au titre du régime des attroupements, des dommages couverts par la garantie émeutes lorsqu’ils ont été indemnisés dans ce cadre (4). Les assureurs devraient donc, par la surprime perçue, équilibrer leur ratio « Sinistres/Primes », sans recours possible contre l’Etat.

Ce nouveau régime de garantie obligatoire devrait également éteindre, pour des sinistres futurs, une grande partie du contentieux du type « néo-calédonien ». Mais, en faisant de la qualification juridique de l’émeute un préalable déterminant à l’ouverture de la garantie, il déplacera probablement le contentieux vers la décision de qualification elle-même (comme il existe parfois pour les catastrophes naturelles, autre garantie obligatoire). On notera que le texte exclurait explicitement du champ de la garantie la guerre étrangère et la guerre civile, les actes de terrorisme, ainsi que les atteintes aux systèmes de traitement automatisé de données (5) (risque cyber).

Enfin, le texte ouvre la possibilité, pour la Nouvelle-Calédonie et la Polynésie française, de conclure une convention avec l’État afin de bénéficier du dispositif, avec la possibilité de réserver une part des capacités du fonds à l’indemnisation complémentaire en Nouvelle-Calédonie (6).

L’avenir de cet amendement est encore incertain. Ce qui est sûr, c’est qu’en renvoyant aux assureurs le soin d’équilibrer financièrement un régime dans lequel la responsabilité de l’Etat ne pourrait plus être recherchée, le gouvernement tente une sortie vers le haut.

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